O ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), deu prazo de dez dias para que a Presidência da República e os presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado apresentem uma proposta conjunta para delimitar a responsabilidade dos agentes envolvidos na destinação e na execução de emendas parlamentares.
A determinação consta de decisão assinada nesta quarta-feira (29), no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7995, apresentada pela Rede Sustentabilidade contra dispositivos constitucionais que instituíram e ampliaram a execução obrigatória das emendas individuais e de bancada.
A proposta deverá estabelecer uma “matriz de responsabilidades” capaz de identificar as atribuições de cada participante do ciclo da despesa pública, desde a indicação da emenda até a aplicação dos recursos. Dino determinou que as regras incluam também o deputado ou senador que escolhe o beneficiário e define a finalidade do dinheiro.
A decisão não transforma imediatamente os parlamentares em ordenadores de despesas nem estabelece punições. A discussão será submetida ao plenário do STF, que deverá decidir se o poder de direcionar recursos públicos deve ser acompanhado de obrigações mais amplas de fiscalização, prestação de contas e responsabilização.
Dino argumentou que as mudanças realizadas na Constituição aumentaram significativamente o poder do Congresso sobre o Orçamento. Além de indicar os recursos, os parlamentares passaram a escolher diretamente o ente público ou privado beneficiado e, em muitos casos, a finalidade da aplicação.
Embora a execução administrativa continue sob responsabilidade dos órgãos públicos, o ministro destacou que a despesa decorre de uma decisão tomada pelo autor da emenda. Sem a indicação parlamentar, observou, o repasse não seria realizado.
Para Dino, o modelo criou uma diferença entre quem decide a destinação do dinheiro e quem responde por eventuais irregularidades na execução. “Não é admissível que haja poder de fiscalização sem correspondente sujeição à fiscalização”, afirmou.
A Rede sustenta na ação que, ao definir o beneficiário e o objeto do gasto, o parlamentar exerce uma função semelhante à de um “ordenador de despesas anômalo”. O ministro, contudo, ainda não decidiu se deputados e senadores podem ser formalmente enquadrados dessa maneira.
A decisão também menciona investigações nas quais parlamentares alegaram ter apenas indicado os recursos, atribuindo integralmente aos órgãos executores a responsabilidade pela aplicação. Na avaliação de Dino, esse entendimento amplia o poder do Legislativo sobre o Orçamento sem impor obrigações equivalentes de controle.
O ministro ressaltou ainda o crescimento dos valores destinados às emendas parlamentares. Entre 2014 e 2025, o montante empenhado passou de R$ 11,3 bilhões para R$ 47,1 bilhões, aumento de 318%.
No Orçamento de 2026, estão previstos aproximadamente R$ 26,6 bilhões para emendas individuais, R$ 11,2 bilhões para emendas de bancada e R$ 12,1 bilhões para emendas de comissão. Somadas, as três modalidades se aproximam de R$ 50 bilhões.
Dino citou auditorias da Controladoria-Geral da União (CGU) e do Tribunal de Contas da União (TCU) que identificaram problemas como falta de rastreabilidade, desvios de finalidade, obras paralisadas e contratações sem justificativa técnica adequada.
Ao abordar as transferências especiais, conhecidas como “emendas Pix”, o ministro afirmou que a indicação dos recursos não pode ser tratada como uma operação privada ou desvinculada das regras orçamentárias.
A ADI também questiona repasses para entidades privadas escolhidas diretamente por parlamentares, sem critérios públicos de seleção. A Rede pede que essas transferências sejam submetidas à Lei de Licitações ou ao Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil.
Dino adotou o rito que permite o julgamento do mérito diretamente pelo plenário do STF, sem análise prévia de pedido cautelar. A ação deverá ser julgada em conjunto com outros três processos que discutem a constitucionalidade do regime das emendas impositivas.
Após as manifestações do governo, da Câmara e do Senado, a Advocacia-Geral da União e a Procuradoria-Geral da República terão cinco dias, cada uma, para apresentar parecer. O julgamento ainda não tem data marcada.
